就進一步規(guī)范探礦權管理問題訪相關負責人
1月27日消息 近日國土資源部發(fā)布了《關于進一步規(guī)范探礦權管理有關問題的通知》。該《通知》在礦產(chǎn)資源勘查準入、探礦權新立延續(xù)、探礦權轉讓變更審批管理和探礦權監(jiān)督管理等方面作出一系列新規(guī)定。
記者就有關問題采訪了國土資源部礦產(chǎn)開發(fā)管理司負責人。
《通知》的出臺，對探礦權管理作全面進一步規(guī)范，體現(xiàn)了社會的要求
記者：礦業(yè)權管理是礦產(chǎn)資源管理的核心內容，探礦權管理是重要組成部分，合理的制度設計有利于礦產(chǎn)資源保障能力的提高。近日我部發(fā)布《通知》對探礦權管理作了全面的進一步規(guī)范。請您介紹一下《通知》出臺的背景？
負責人：的確，探礦權管理是礦政管理的主要內容之一，是市場經(jīng)濟體制下政府管理礦產(chǎn)勘查的主要方式，關系到礦產(chǎn)資源保障能力的提高。探礦權也是探礦權人依法維護權益的依據(jù)，在市場經(jīng)濟條件下，關系到礦業(yè)權市場的建設和地勘單位的發(fā)展。
1986年我國頒布實施《礦產(chǎn)資源法》，自新中國成立以來，首次在法律中明確提出“探礦權”概念。1987年，國務院發(fā)布《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》，確立了礦產(chǎn)資源勘查登記管理制度。我國探礦權管理正式步入了有法可依的軌道。１９９６年《礦產(chǎn)資源法》修正后以及１９９８年國務院《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》的出臺，在探礦權管理方面，確立了探礦權有償取 得和依法轉讓制度；明確了探礦權按勘查區(qū)塊進行審批登記制度，確立了探礦權具有排他性；規(guī)定了勘查作業(yè)區(qū)范圍最大面積限制制度、探礦權保留和探礦權價款等 制度；為外商投資我國礦產(chǎn)資源勘查提供了法律依據(jù)；明確了各級人民政府維護礦產(chǎn)資源勘查秩序的責任，授予基層地礦行政部門行政處罰權，建立了行政監(jiān)督制 度。至此，我國建立起較完善的探礦權管理制度。
隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，礦產(chǎn)資源勘查及其管理出現(xiàn)了許多新情況新問題，人們對礦業(yè)權屬性的認識進一步深化。２００３年８月，我國通過了《行政許可法》，規(guī)定“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權利的事項”，可設定行政許可。這就明確了：勘查、開采礦產(chǎn)資源的探礦權采礦權具有行政許可屬性。２００７年６月，我國通過了《物權法》，將經(jīng)行政許可取得的探礦權采礦權，在民事基本法中明確地確立為用益物權�！缎姓S可法》、《物權法》這些市場經(jīng)濟的基本法律對礦業(yè)權屬性的界定，體現(xiàn)了社會對礦業(yè)權的新的共識，進一步明確了社會主義市場經(jīng)濟體制下政府礦業(yè)權管理的職責。探礦權的用益物權屬性，要求我們更加有力、有效地保護礦產(chǎn)資源所有權人以及相關物權人的合法權益，減少管理機關的自由裁量權；探礦權的行政許可屬性，是國家 賦予被許可人特定的權利的同時也要求被許可人應具有與行使權利相適應的能力和條件，其功能是配置資源，實質是配置資源的一種形式。
從探礦權管理實際看，目前全國已設置探礦權3.8萬多個，礦產(chǎn)勘查投資主體多元化，進入探礦權領域的市場主體已不再是以往單一的國有地勘隊伍，這一方面繁榮了我國的礦產(chǎn)勘查事業(yè)，有力地促進了探礦權市場的發(fā)展，同時也給探礦權管理帶來了新問題，比如圈而不探、非理性炒作等，由此涉及探礦權人的資金能力、法人資格、勘查技術能力以及探礦權合理配置、勘查礦種變更及探礦權轉讓等一系列問題，亟須從制度上予以規(guī)范。
在當前地質找礦改革發(fā)展大討論聚焦地質找礦改革發(fā)展主要問題時，系統(tǒng)內對規(guī)范包括探礦權在內的礦業(yè)權管理提出了許多好的建議。近年來，一些省在規(guī)范探礦權審批管理方面作出了積極的探索。為此，總結近年來部省審批管理實踐經(jīng)驗，為規(guī)范探礦權市場秩序，促進礦產(chǎn)資源勘查健康有序發(fā)展，促進地質找礦快出成果，在充分調研、征求意見的基礎上，我部依據(jù)有關法律法規(guī)制定出臺了《關于進一步規(guī)范探礦權管理有關問題的通知》。
記者：《通知》是按照什么樣的指導思想制定的？
負責人：第一，堅持依法行政，積極穩(wěn)妥推進制度創(chuàng)新，以現(xiàn)有法律法規(guī)和已經(jīng)出臺的規(guī)范性文件為依據(jù)，以解決當前探礦權管理和市場建設中的突出問題為目的；第二，強化技術管理，充分運用技術管理手段；第三，鼓勵和保護依法投資人的合法權益，規(guī)范市場；第四，努力減少管理機關的自由裁量權。
《通知》有五大創(chuàng)新點：嚴格了礦產(chǎn)資源勘查的準入條件；加強了探礦權的技術管理；進一步明確了探礦權轉讓條件；建立了探礦權退出機制；建立了以申請在先方式申請?zhí)降V權的信息公開制度，保護了申請人的權益。同時，《通知》完善了探礦權分類出讓制度，規(guī)范了探礦權變更的審批
記者：《通知》中推出的探礦權管理措施與以往對探礦權的管理措施比，有許多新的內容，究竟有哪些不同？哪些內容在制度建設上屬創(chuàng)新點？
負責人：《通知》共十九條，總體說，主要是對礦產(chǎn)資源勘查準入條件進行了規(guī)范，對探礦權出讓、轉讓、延續(xù)、變更、分立、保留審批管理要求作了完善，加強了對探礦權的監(jiān)督管理。有五個方面的新內容：
一是嚴格了礦產(chǎn)資源勘查準入條件。
針對當前探礦權管理和市場建設中的突出問題，在近年來部、省探礦權審批實踐的基礎上，《通知》在全國礦業(yè)權管理政策中對探礦權申請項目的設置、探礦權申請人的資金能力、主體資格提出明確要求。對探礦權申請項目，《通知》第一條中明確要求必須符合國家產(chǎn)業(yè)政策、礦產(chǎn)資源規(guī)劃、地質勘查規(guī)劃以及礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的要求。
相應的資金能力是開展礦產(chǎn)勘查工作的基本保障�！锻ㄖ返诙䲢l對探礦權申請人的資金能力提出量化要求，“探礦權申請人的資金能力必須與申請的勘查礦種、勘查面積和勘查工作階段相適應，以提供的銀行資金證明為依據(jù)，不得低于申請項目勘查實施方案安排的第一勘查年度資金投入額，同時不得低于申請項目勘查實施方案安排的總資金的三分之一。探礦權人申請新立探礦權時，應將本次申請的、以往申請的和已經(jīng)取得探礦權的全部勘查項目所需的資金累計計算，并提供相應的資金證明”。
探礦權人主體資格對能否很好地實施民事行為、承擔民事責任有重要影響。《通知》第三條對探礦權人主體性質提出明確的要求：“探礦權申請人應是企業(yè)法人或事業(yè)單位法人。本通知下發(fā)之前，探礦權人不具備法人資格的，依法辦理成為企業(yè)法人或事業(yè)單位法人后，再申請辦理探礦權延續(xù)、保留和變更等手續(xù)。探礦權申請人不具備地質勘查資質的，應依法委托具有相應地質勘查資質的勘查單位編制勘查實施方案并開展地質勘查工作”，細化并強化探礦權人的資質條件。
二是加強了探礦權的技術管理。
礦產(chǎn)勘查工作有很強的技術性，實現(xiàn)地質找礦的突破，相當程度上有賴于技術管理的到位。礦政管理中技術管理這個手段偏弱。這次出臺的《通知》把對勘查實施方案的管理作為一個重要抓手，這是探礦權管理中的新亮點。《通知》對探礦權申請人所需提交的勘查實施方案的編制、審查、管理提出具體要求：探礦權申請人提交的勘查實施方案，應符合地質勘查規(guī)程、規(guī)范和標準，勘查資金投入不得低于法定最低勘查投入標準。省級以上登記管理機關應組織專家對探礦權申請人提交的勘查實施方案進行審查。
針對一些探礦權人不按勘查方案實施的問題，《通知》設計了“合同管理制度”，探索政府在市場經(jīng)濟條件下管理礦業(yè)權的新形式，明確雙方的責權利與義務，強化對探礦權人義務履行的監(jiān)控�！锻ㄖ返谒臈l明確：“登記管理機關可依法以行政合同方式與探礦權人就勘查工作法規(guī)規(guī)定及相關事宜作出約定，進一步明確雙方的責任、權利與義務，對勘查實施方案的實施實行合同管理。探礦權人應按照勘查實施方案進行勘查施工，需要對勘查實施方案進行調整的，應及時向登記管理機關備案。調整工作量縮減三分之一以上的，省級以上登記管理機關應組織專家進行審查并作出是否予以備案的決定。”再如，在探礦權延續(xù)、勘查礦種變更等環(huán)節(jié)，注重發(fā)揮專家作用，強化技術管理，使管理更具科學性。
三是明確了探礦權轉讓條件。
礦業(yè)權二級市場，也就是轉讓市場，特別是探礦權轉讓市場，由于礦產(chǎn)勘查的高風險性，探礦權的高成長性，探礦權轉讓市場近年來在礦業(yè)權市場中較熱，其中也不乏探礦權人的非理性炒作。
建立規(guī)范的探礦權市場，首先要細化、明確探礦權轉讓的條件，明確探礦權轉讓審批的標準。《通知》在以往法律法規(guī)規(guī)定的基礎上，前進了一步，明確了探礦權轉讓需具備三個條件之一：以申請在先、招標、拍賣、掛牌方式取得的探礦權，探礦權人申請?zhí)降V權 轉讓，應持有探礦權滿2年，或持有探礦權滿1年且提交經(jīng)評審備案的普查以上工作程度的地質報告，或經(jīng)原登記管理機關組織審查并證實在勘查作業(yè)區(qū)內新發(fā)現(xiàn)可 供進一步勘查或開采的礦產(chǎn)資源。
為防止一些探礦權人以協(xié)議方式取得探礦權進行牟利，對以協(xié)議方式取得的探礦權的轉讓，在時間上更加嚴格要求，《通知》明確，5年內不得轉讓。特殊情況確需轉讓的，按協(xié)議出讓審批程序另行報批。轉讓國家出資勘查形成礦產(chǎn)地的探礦權，按照財政部、國土資源部相關規(guī)定處置。探礦權轉讓經(jīng)批準后，探礦權受讓人同時一并辦理變更登記手續(xù)。
四是建立了礦產(chǎn)資源勘查退出機制。有進入有退出，是任何一個完善市場的重要標志。過去探礦權事實上可無限期地延續(xù)，導致一些探礦權長期圈而不探。
這次《通知》明確：新立探礦權有效期為3年，每延續(xù)一次時間最長為2年，并應提高符合規(guī)范要求的地質勘查工作階段。《通知》規(guī)定，在同一勘查階段延長時間的探礦權人必須退出一定的勘查面積。探礦權人需提交由省級以上登記管理機關組織的專家論證報告，并經(jīng)登記管理機關審查后，可再準予一次在本勘查階段的延續(xù)，但應縮減勘查面積，每次縮減的勘查面積不得低于首次勘查許可證載明勘查面積的25%。
五是建立了以申請在先方式申請?zhí)降V權的信息公開制度，保護了申請人的權益。《通知》第五條規(guī)定，探礦權申請人依法按“申請在先”方式申請?zhí)降V權的，登記管理機關應在受理申請時立即將其申請的區(qū)塊范圍、勘查礦種等信息上網(wǎng)登記，依法保護申請人的“在先權”。這樣，可防止暗箱操作，以公開促公平，保護申請人的利益。
此外，《通知》第一次明確了新立探礦權的最小區(qū)塊面積，填補了制度的空白。過去的法律法規(guī)中只規(guī)定了勘查區(qū)塊的最大面積�！锻ㄖ返诹鶙l明確：新立探礦權的勘查區(qū)塊面積一般不得小于1個基本單位區(qū)塊。
記者：我們注意到這次出臺的《通知》對探礦權變更作了很詳細的規(guī)定，這是基于什么考慮？
負責人：主要是為了完善探礦權分類出讓制度，規(guī)范探礦權變更的審批。
2006年國土資源部發(fā)布12號文《關于進一步規(guī)范礦業(yè)權出讓管理的通知》，對礦業(yè)權實行分類管理制度，綜合考慮礦產(chǎn)資源的自然屬性和以往地質工作程度，將礦產(chǎn)資源分為高風險、低風險、無風險三類，確定不同的出讓方式，這是礦業(yè)權管理制度的重要進步。隨著管理實踐的推進，也存在一些需要完善的管理環(huán)節(jié)。如探礦權變更，是以往探礦權管理中規(guī)定不明確、漏洞較多的一個管理環(huán)節(jié)。有的探礦權人以申請高風險礦種為名，低門檻獲取探礦權，然后變更礦種，勘查低風險礦種；有的借機“圈地”等。這次逐一作出嚴格的規(guī)定，目的在于堵住管理的漏洞。
具體來說，對變更勘查礦種，《通知》明確：首先應提交勘查過程中新發(fā)現(xiàn)礦種的地質勘查報告。由低風險類礦種變更為高風險類礦種的，或在低風險類礦種之間變更的，可依法申請辦理變更登記手續(xù)。原則上不允許變更由高風險類礦種變更為低風險類礦種。確系勘查過程中新發(fā)現(xiàn)的，由省級以上登記管理機關組織的專家論證和社會公示后可允許變更勘查礦種，但需評估補交探礦權價款。鈾礦探礦權人原則上不得申請變更勘查礦種。
對變更勘查單位，《通知》明確：應提交探礦權人與勘查單位簽訂的勘查合同，勘查單位必須符合規(guī)定的資質條件。
《通知》對變更勘查范圍這樣規(guī)定：探礦權人申請擴大勘查范圍，比照新立探礦權程序進行審查。以招標、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓方式取得低風險類礦產(chǎn)勘查的探礦權人，不得申請擴大勘查范圍。根據(jù)規(guī)劃及礦業(yè)權設置方案需要調整擴大范圍的，按照協(xié)議出讓方式進行申請和審批。協(xié)議出讓的探礦權價款不得低于類似條件下的市場價。
記者：有一個具體問題，《通知》為什么規(guī)定鈾礦探礦權人原則上不得申請變更勘查礦種？
負責人：由于鈾礦有保密性管理規(guī)定，而且目前鈾礦探礦權市場尚未完全開放，主要由國家進行投資，屬于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查，各省對鈾礦勘查的準入門檻最低，可能會出現(xiàn)申請人利用鈾礦勘查低門檻準入時機，以鈾礦勘查為名圈占其他礦種的探礦權。因此，《通知》對鈾礦勘查礦種的變更設計了嚴格的控制管理制度。
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